依法治国这些年

“依法治国”这些年

一　　他们的脸上写满迷茫和无助，通常是十几、几十个人聚在一起，或站或蹲，有的干脆跪下。看到陌生人的问询的目光，他们会紧张地防范，或者像祥林嫂那样，充满期待地迎上去陈述冤耻。这样的场景，在北京一个个部委、政府机关大门前时常可见，在省级地方政府部门、法院、检察院等机构大院附近也不时出现。

在中国，上述现象被民间称为上访，官方称之为信访。它通常是指群众越过底层相关国家机关到上一级机关反映问题并寻求解决的一种途径。司法和诉讼的问题、城市拆迁安置的问题、农村土地问题以及企业改制损害职工合法权益的问题，是导致群众上访最主要的4种原因。　　2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，强调中央和国家机关不会受理越级上访。　　但即便如此，仍有一些救助无门的群众从各地来到北京。这种现象让信访部门和很多部委机关头疼不已，更让不少地方政府感受到巨大的维稳压力。但它却一直顽固地存在着，并时刻提醒着人们，这个国家的治理体系虽然已经取得了很大的进步，却依然难以掩盖不断爆发的诸多社会矛盾和冲突，现行的法治体系需要进一步修补和完善。　　国家主席习近平决定对中国的法治体系进行一次系统的修缮。他在今年1月—刚刚开完十八届三中全会之后仅两个月，决定成立一个小组，负责起草一份关于全面推进依法治国的文件。习近平担任这个小组的组长，张德江、王岐山担任副组长，来自有关部门和地方的几十人也参与到了起草组。该小组自2014年2月12日正式启动起草工作。其间，起草小组分成8个调研组，到14个省区市调研，并反复讨论修改，在定稿之前，还在党内广泛征求意见，包括一些“老同志”的意见。各民主党派中央、全国工商联和无党派人士也都在征求意见之列。　　8个月后，2014年10月23日，中共中央十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》).10月28日，《决定》全文正式发布。　　由于此前做了大量的预热和铺陈，人们早已知晓这份文件的大概脉络。就像之前的十八届三中全会发布的改革决定对经济社会领域的影响一样，这份关于依法治国的《决定》发布后，便成了中国未来一段时间内法治体系改革的纲领。有统计称，《决定》一共涉及180多项重大改革举措。中央治理商业贿赂领导小组办公室专家组成员、中国政法大学法学院院长薛刚凌说，十八届四中全会尤其强调法治建设的系统性，过去的法治建设主要是各部分孤立推进，把重视系统性提上日程这还是第一次。　　10月28日，在官方发布《决定》全文的同时，官方还发布了习近平关于《决定》的说明。在说明中，习称，“依法治国的总目标是，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，“坚持依法治国、依法执政、依法行政”。　　习近平首先重点强调了党对法治国家的绝对领导地位。他说，党和法治的关系是法治建设的核心问题。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。　　不过，最近这些年，一些党员干部对法律的随意僭越和无视，正在冲击和动摇党在普通中国人心中的地位，成为影响依法治国、依法行政的一大顽疾和障碍。因此，《决定》花了很大篇幅谈加强党的自我约束。比如，为确保依法独立公正行使审判权和检察权，规定建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等。　　这些细小但对中国法治体系建设影响甚大的改革细节，通常是考验依法治国落实成色的关键因素。但这同样也是依法治国目标落地的难处所在。制度是一个微妙的东西，它被设计成一种样貌，却也有可能会被操作成另外一张面孔。在过去，这种现象似乎很普遍。　　二　　接着，习强调了宪法的重要性。他说，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这一点，在《决定》中得到了明确的体现。《决定》说，“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”　　长期以来，党和法的关系，无论在学界还是在民间，从所谓的公知到北京某位的士司机，一直争议不断。一些法律学者认为，中国要想真正实现依法治国，就必须要让法治的生产力真正解放出来。这需要建设一个独立而高效的法治体系，而这样的法治体系需要具备三个特点：独立，不能受到外部制约；得到的授权和资源有充分的保障；同时，这个体系的内外监督机制要完善。　　2013年年初，著名法学家、中国政法大学终身教授江平在谈到中共十八大确定的“依法治国”时称，“我国《宪法》中虽然已经确立了司法独立这一重要原则，但是在实际执行中却不理想，而且广大群众、专家学者和司法战线工作者对司法改革也意见不一，中国的司法独立目前还有很远的路要走。”他批评一些错误的思想说，“很多人把司法独立视为司法闹独立，而司法闹独立就是司法想摆脱党的领导”。可是，“如果法院丧失了自己的独立性，这实际上是一个非常危险的信号”。　　在2014年10月28日公布的关于《决定》的说明中，以国家主席的身份，习近平厘清了党和法治之间的关系。他说，“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”　　而《决定》则提出了实现“依法治国”总目标必须要坚持的5个原则，按照顺序，它们依次为：坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发。这一排序，对于中国的党和国家治理体系而言，具有特殊的权威意味。　　中国政法大学法学院院长薛刚凌说，党的领导对中国包括法治在内的任何事业都不可或缺。目前中国处在转型期，需要一支强大的力量，动员社会的所有资源引领社会转型，同时保证秩序的稳定。十八届四中全会以文件的形式阐明了党的领导与依法治国的关系，第一次明确了党在依法治国中的地位，并要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。　　习近平的说明和《决定》对宪法的强调，与法学家江平的呼吁不谋而合。2014年9月，江平在接受《廉政瞭望》杂志采访时称，“宪法不仅是至高无上，而且绝对应该是全国人民行动所依据的指南，而且应该有违宪审查制度，你违反了宪法就应该允许老百姓告到法院。”　　但江平还提醒说，中国要真正建立法治国家、法治政府，要走的路还很长。最重要的是，如果要想人民完完全全信仰宪法，我们先要保障群众对违宪的行为提起诉讼的权利。诉讼保障，是公民权利保障的最后一关。而宪法诉讼又是所有的诉讼里的最后一关。这两个“最后一关”很重要。　　2014年10月28日发布的《决定》称：要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法要求提高到一个新水平；并将每年12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。　　对于一个国家、一个社会而言，宪法的重要性不言而喻。它如同一块坚硬的基石，在奠定国家法治大厦的同时，也塑造着整个社会的公平和正义形态。美国著名法学家、联邦法官理查德·波斯纳说，“宪法创制者给我们的是一个罗盘，而不是一张蓝图。”中国法学界和社会普遍对宪法的推崇，源自于人们对法治国家的向往和期待，毫无疑问，一个现代社会的理想治理形式是依法治国、依宪治国，而不是以人治国。　　习近平的讲话和《决定》让人们看到，中国的执政党在依法治国、依宪治国方向上的决心和行动。但这无疑是一条漫长而坎坷的道路。　　早在1997年9月，中共十五大就提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”重大战略目标；至1999年3月，依法治国的基本方略和奋斗目标被写入宪法。现行宪法总纲第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。　　但17年过去后，中国的法治状况依然暴露出不少问题。事实上，在十年前的2004年，中共中央修宪小组座谈会上，江平就曾提出要注意违宪现象，并建议设立相应纠正机制。江平当时建议，至少应在全国人大内设立宪法委员会，将来条件具备时，将全国人大的监督改为法院的监督，即设立宪法法院。江平称，在当年的修宪座谈会上，“大家都承认有不少违宪的情况发生，大家也都认为宪法实施中最大的问题不在于宪法规定内容应该扩大多少，而是在于现有的权利受到侵犯后，违宪的问题无法得到纠正。”　　而在2006年颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中，不仅没有宪法法院，连宪法委员会也没有设立，而是将对违宪案件的监督权交由全国人民大代表大会下面的一个司局级机构。　　江平称，中国现在还没有一件被看作是违宪的案件，这是个很大的问题。　　中国鲜有发生的一次关于违宪审查案件的提案是在2003年。当年，围绕着孙志刚案，三位法学博士向全国人大常委会递交建议书，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》展开违宪审查。江平后来回忆称，是全国人大常委会和国务院商议，由国务院自己把《收容审查条例》废除了。　　三　　对今日中国而言，要实现依法治国，面临的不仅仅是要解决宪法的问题。　　如同《决定》所言，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，中国法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。　　这些都需要中国在立法领域、司法体系、国家治理体系和依法执政方面做出突破性的改革。人们在《决定》中看到了诸多细微和具体的改革事项，这些都是外界广为关注、也因此而受到鼓舞的信号。比如，最高人民法院设立巡回法庭，这有利于减缓因社会矛盾增多而不断增加的上访现象，也有利于审判机关中心的下移，有利于最高人民法院今后制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。　　在立法领域，习近平指出，立法质量需要进一步提高，立法效率需要进一步提高。《决定》则进一步明确和强调了全国人大在立法中的地位和作用。引人注目的是，《决定》明确，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。　　引入第三方机构参与立法，可算是一个创举。自新一届政府执政以来，在经济体制改革领域，已经开始明确引入第三方机构，国家行政学院、全国工商联等非政府机构被国务院邀请参与对简政放权改革成效的评估。这种国家治理和行政能力的提升，让人感到惊喜。　　习近平就《决定》起草情况向十八届四中全会作说明时，引用英国哲学家培根的话说，“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律—好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律—好比污染了水源。”他和《决定》都将公正视为法治的生命线。在谈到当前中国司法领域存在的各种流弊时，他很罕见又直白地引用当中国民间对司法问题的抱怨，司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”等。　　诸多司法不公、司法腐败现象，一度打击了人们对法治信心。江平批评过去几年间中国的司法体制改革，他说，“中国近年来的政治体制改革或司法体制改革，实际上是倒退的。”研究司法制度的北京理工大学法学院教授徐昕说得更直接，他称，“周永康担任政法委书记期间，中国司法存在比较严重的倒退。”　　如今，周永康成了中国新一届政府强势反腐风暴中落马的“大老虎”。人们期待，周永康、徐才厚等人的落马，不仅是反腐的胜利，更是法治的胜利，能为中国业已“比较严重的倒退”扳回一局。周永康们曾经导致中国司法改革的倒退，最终也成了党纪和法治的阶下囚。现在，是法治为自己正名的时候了。　　四　　同2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一样，十八届四中全会的《决定》也是由习近平亲自任组长起草而成，它们既宏大全面，又细致精确。更重要的是，它们都与新一届政府试图对这个国家做出的变革紧密联系在一起。　　在10月28日发布的关于《决定》的说明中，习再次提到了“革命”一词。他说，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”　　中国政法大学法学院院长薛刚凌把《决定》中提到的系统性法治建设，同中国新一届政府一直力推的改革和反腐联系了起来。她说，这样的推进具有一定必要性，因为无论是改革还是反腐，都需要法律的支持和保障，尤其是我们处在转型期，只有推进治理体系和治理能力的现代化，从传统走向现代，从人治走向法治，从伦理走向理性，才能加速转型，缩短发展的瓶颈期。　　是对中国的最近两三年的反腐案件的观察，让薛刚凌做出了上述评价。她认为，此轮反腐中，路径和手段很多，但有一些网络反腐手段可能已经超越了公民的反腐权利和侵犯官员隐私之间的界限了。比如，雷政富案件、性爱日记案件以及目前愈演愈烈的情妇反腐视频现象等。　　但这在很大程度上也是无奈之举。薛说，如果按正规途径反腐，需要很严谨的法律程序，要求证据非常充分，调查的时间一般也比较长。而且反腐败在实际执行过程中，通常还会遇到一些来自其他方面阻力和干扰，最终会导致很多案件不了了之。“这是由目前的法治和权力体系决定的”。　　任建明，北京航空航天大学公共管理学院教授、中国监察学会常务理事，他认为，反腐的手段和形式越来越网络化和民间化，反映了传统反腐手段和渠道的弱化，以及人们对传统反腐机构和渠道的不信任。　　在任建明看来，中国目前有很多反腐败机构和部门，却没能形成一个高效的反腐败体系。中国的反腐败体系，主要由设在党、行政、检察院3个系统内的5个机构组成，但通常人们的举报石沉大海，举报人也得不到有效的保护，反腐败机构自身也没有独立的调查权，还要上报申请要不要调查。比如，中国最普遍的信访机构，只是一个收集举报的系统，没有调查权，而纪委部门接到实名举报，甚至需要向党委请示等。　　任建明说，“我们的反腐败机构的手脚都被绑起来了。同时，对于我们的反腐败机构又缺乏有效的监督。”　　外界深切地感受到自中共十八大之后新一届领导集体整治腐败现象的高压态势，以及蕴藏其背后的危机感和紧迫感。但任建明说，我们现行的这套反腐制度和机制不足以战胜腐败。中央希望能够自上而下地推动反腐败，但是在实际行动上，特别是在转化为实际的反腐败制度建设方面，还有待进一步加强。　　权力的过度集中、监督和制衡机制的缺失，以及一些党员或官员对法治的漠视，加剧了中国的反腐压力。十八届四中全会通过的《决定》，强调了法治对政府规制的权威。《决定》称：行政机关不得法外设定权力；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间；建立行政机关内部重大决策合法性审查机制和重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；同时，加强对政府内部权力的制约。对此，习近平就《决定》起草情况向十八届四中全会作说明时说，“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。　　那些过去曾经因无视法治而成为贪腐重地的政府机构，迅速行动起来了。10月29日，国家发改委—这个中国最具权势、也是最近腐败案集中爆发的部委，马上召开了加快法治机关建设的新闻发布会，会上，发改委法规司司长李亢说，发改委掌握大量的投资项目审批权，容易成为地方和企业公关的对象，这是发改委大力推进加快法治机关建设的一个重要的出发点，是要努力加以改善的。　　而国家发改委秘书长李朴民则自问自答道，怎么样加强对权力运行的制约，特别是加强对行政审批权力运行的制约？就是减少行政审批事项，把能够交给市场的交给市场；简化审批程序；规范行政审批运作的程序；加强内部监督和外部监督。　　听起来，那些政府官员心中，装满了依法行政的价值观和方法论。尽管已经多次失望，但人们仍愿意对他们能够践行自己的承诺报以期待。　　在一个具有几千年儒家思想传统的社会里，很多时候人们期待法治，或许只是希望，当遭遇不公时，他们能有一个说理的地方，而不是满脸迷茫和无助，十几、几十个人聚在一起，或站或蹲，或干脆下跪。

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